Apuntes de financiación autonómica I

Financiación autonómica. Algunos temas relevantes

En España el proceso de descentralización se puede calificar de rápido en materia de gasto. Mientras que en materia de ingresos el ritmo ha sido mucho menor. Actualmente aproximadamente el 37% del gasto público corresponde al ámbito autonómico, mientras que por el lado de los ingresos está sobre el 19%.

Tres son los principios característicos del sistema de financiación autonómica de nuestro país:

Principio de Suficiencia. Únicamente se encuentra en el ordenamiento español. Y se basa en la idea de que un mismo nivel de gobierno pueda prestar niveles similares de servicios.

Principio de autonomía. Que los gobiernos que tienen ciertas competencias en gastos, tengan también cierta autonomía en ingresos. Corresponsabilidad fiscal. Las comunidades autónomas deben disponer de capacidad suficiente para mejorar la cantidad y calidad de los servicios, y para modificar el patrón distributivo de los programas de ingresos públicos. Este principio puede ser muy positivo al mejorar la visibilidad de la gestión de un determinado equipo o partido político.

Principio de solidaridad. Debería articularse en base a “fondos de desarrollo” de carácter condicional destinados a sufragar inversiones generadoras de crecimiento económico. Junto a los “fondos de desarrollo” pueden existir temporalmente “subvenciones de nivelación” para garantizar niveles similares de servicios en todo el territorio nacional. Pero en ningún caso debería producirse una “discriminación positiva” a favor de las circunscripciones más pobres que las coloque  en una situación de financiación mejor al crear incentivos perversos.

Las características básicas del sistema, a su vez, son: el bilateralismo y la asimetría, comenzando ésta última por Navarra y el País Vasco:

Asimetría. Los territorios forales disponen de un grado de autonomía tributaria mucho mayor y, además, disfrutan de un nivel de recursos más elevado. De hecho disponen del doble de financiación que las comunidades de régimen común.

Ni Navarra ni el País Vasco practican la solidaridad, al apropiarse del exceso de capacidad fiscal que tienen. La solidaridad es cosa, solamente, de las de régimen común.
Los territorios forales no participan en la financiación de las transferencias que el Gobierno Central utiliza para garantizar que los servicios públicos se suministren en niveles similares.

Además, hay también asimetría entre la vía del artículo 143 de la Constitución y la del 151; sobre todo porque condujo a una forma asimétrica en la financiación de la sanidad durante los primeros 20 años.

Bilateralismo. Aunque las negociaciones de financiación se producen en el seno del CPFF, lo cierto es que esos pactos sólo tienen lugar tras una serie de rodas de negociación bilaterales en las que se trata de dar respuesta a las necesidades y reivindicaciones de cada comunidad.

Desarrollo del sistema.

El sistema de financiación del régimen común ha experimentado cambios significativos desde su puesta en funcionamiento allá por los años ochenta. Sin embargo, su lógica de funcionamiento ha permanecido estable. Y en cada una de las sucesivas reformas, el gobierno central ha aportado nuevos recursos. Manteniendo siempre la situación en la que el nivel de autonomía en el gasto ha sido mucho mayor que por el lado de los ingresos.

En la última ronda se avanzó notablemente en el principio de autonomía. De forma que las comunidades han dispuesto de nuevos recursos financieros, y sobre todo, de  más “espacios fiscales” (poder tributario) para ser responsables ante los ciudadanos de su territorio de las políticas que desarrollen. Sin embargo, ese poder tributario no se ha ejercido, ni de forma amplía, ni de forma generalizada.

La razón que explica este “no ejercicio” del poder tributario es el alto coste de oportunidad político vinculado con su uso; y sobre todo, la existencia de una restricción presupuestaria blanda.

La restricción presupuestaria blanda existe porque siempre se puede apelar a:

·         Aumentar el endeudamiento (incluso dejando de pagar a los proveedores).o a reivindicar más recursos en la siguiente modificación del sistema.

Es, justamente, la restricción presupuestaria blanda la que crea incentivos a no ser eficientes en la provisión de recursos, incurriendo en gastos excesivos y no ejerciendo la competencia tributaria correspondiente. Todo ello constituye un ejercicio perverso de de la autonomía administrativa, y también de responsabilidad.

En definitiva, la autonomía tributaria –tal como ahora está diseñada- ha generado un efecto no deseado de infraexplotación de las bases tributarias.

Lo que ha su vez condujo a las comunidades que mayor boom inmobiliario sufrieron a incurrir en impagos generalizados al comienzo de la crisis, al no ser capaces de sustituir la pérdida de recaudación del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales por otros.
Es cierto que cuando se ha ejercido la corresponsabilidad fiscal se han planteados dos problemas: La diversidad y la falta de homogeneidad por un lado, y la mutabilidad normativa por el otro. Agravando los problemas de inseguridad jurídica.

Diferencias.

Ya se ha dicho que las comunidades forales gozan de prácticamente el doble de financiación para sus servicios. Mientras que dentro de las de régimen común, el grado de cobertura de los distintos servicios aún siendo similar, está lejos de ser el mismo.