Entre las recientes recomendaciones de la Unión Europea a España se incluye la conveniencia de incidir en las denominadas políticas activas de empleo ante la imposibilidad/inutilidad de emplear estrategias keynesianas de estímulo de la demanda agregada para reducir el paro y ante la teórica lentitud de las medidas de liberalización del mercado laboral para lograr ese objetivo. En sentido estricto, ese tipo de estrategias persiguen tres finalidades básicas: primero, hacer más eficiente la relación entre la oferta y la demanda de puestos de trabajo; segunda, mejorar la formación y la adaptabilidad de los parados a los empleos demandados por las empresas, y tercera, crear empleo directo por parte del sector público o subsidiar para que lo haga al sector privado. Ahora bien, estas iniciativas no son una especie de bálsamo de Fierabrás para combatir el paro ni constituyen una alternativa a la existencia de un marco de instituciones laborales flexible.
De entrada, aunque sorprenda y parezca herético, la realidad es que el principal problema del paro español no es el de los jóvenes, sino el de larga duración, esto es, el volumen de desempleados que llevan en esa situación más de un año. Al inicio de la recesión, en el cuarto trimestre de 2008, su tasa se situaba en el 21,37% del paro total; en el primer trimestre en 2013 afecta al 56,31 de los desocupados y se distribuye de manera prácticamente igual entre adultos y jóvenes. Este escenario si es grave y preocupante porque cuanto más tiempo se está fuera del mercado laboral más difícil es reintegrarse a él, sobre todo, para los parados mayores de 45 años cuya reincorporación a la actividad productiva se convierte en una meta prácticamente imposible. Desde esta perspectiva es básico establecer una serie de principios básicos para no errar en el diagnóstico del problema y, por tanto, en su solución.
En este contexto, las políticas activas de empleo no son ni pueden ser un sustituto del factor determinante del comportamiento del binomio paro/ocupación en cualquier economía de mercado. Un marco de instituciones laborales flexible con bajos costes de entrada y de salida en él, con un sistema de negociación colectiva descentralizado a escala empresarial o individual y, por tanto, capaz de ajustar los salarios a la productividad junto a un sistema de protección al desempleo que incentive en lugar de penalizar la búsqueda de trabajo por los parados es el medio fundamental para crear el mayor número posible de ocupación en la fase alcista del ciclo y para destruir menos cuando la economía se debilita o entre en recesión. Esta afirmación está avalada por la teoría económica y por una abrumadora evidencia empírica. Al mismo tiempo, la vieja Piel de Toro gasta en esos programas un 0,9% del PIB, lo mismo que Alemania, y superior a la media de la OCDE, el 0,7%.
Desde esta perspectiva, los efectos favorables o desfavorables de las políticas activas de empleo dependen de su diseño y ejecución, lo que exige establecer un adecuado equilibrio entre ofrecer mejores oportunidades a los parados sin desincentivar que éstos busquen empleo, es decir, evitar que los programas activos se conviertan en un medio de vida estable. Esto impone limitar su duración y fijar sus niveles de compensación en sus distintas variantes por debajo de los del mercado. De igual modo, estas políticas deberían acompañarse de una reducción del tiempo de percepción del subsidio de paro en orden a no desincentivar la aceptación y/o la búsqueda de empleo por parte de sus beneficiarios. La no observancia de estos criterios ha sido una de las causas de la falta de efectividad de las políticas activas para reducir la tasa de desocupación en la mayoría de los países desarrollados.
Si se desciende de la teoría a la práctica, la evidencia empírica disponible para los países de la OCDE muestra que las políticas activas han tenido efectos despreciables cuando no negativos sobre la creación de puestos de trabajo y sobre la reducción del desempleo. Los datos muestran con claridad dos de los resultados formulados por la teoría: disminuyen el esfuerzo de sus receptores a buscar activamente empleo y los programas públicos destinados a reciclar y formar a los parados producen tasas de retorno en términos de la empleabilidad de sus beneficiarios bajas e incluso negativas. El resto de los programas clásicos –subsidios al empleo, intermediación etc.– constituyen un derroche de recursos que no tiene utilidad alguna y tiene consecuencias distintas a las esperadas (Ver Effective Active Labor Market Policies, J. Boom and J. van Ours, IZA, 2004).
En el caso español, los voluminosos fondos aplicados durante décadas no parecen haber tenido ningún impacto significativo en la mejoría de la ecuación empleo-paro. Desde el inicio de la recesión, el gasto público destinado a esos programas ha supuesto en términos acumulados un 6,1% del PIB, 63.000 millones de euros. Esto significa que o bien esos programas son per se poco eficaces o bien que han sido muy mal concebidos y/o administrados o una combinación de ambas. Lo cierto es que una parte fundamental de esos recursos, básicamente la administrada por los sindicatos, no siempre ha sido destinada a los fines que le son propios, sino que en muchos casos han representado una fuente adicional de financiación para las centrales. Desde esta perspectiva, la persistencia o la intensificación de las políticas activas exige un severo control de su uso y también un análisis coste-eficacia de su diseño y aplicación. En este sentido, las reformas que está preparando en este campo el Ministerio de Trabajo han de contribuir a mejorar esas dos variables.
El paro es un drama nacional tanto en el plano humano como en el económico. Sin embargo, su solución pasa por mantener y profundizar en la reforma laboral implantada por el Gobierno y en sostener y avanzar en la liberalización de los mercados, en la reducción del tamaño del sector público y en la disminución de los impuestos para crecer. Esa es la terapia correcta para disminuir el escandaloso nivel de desempleo existente en España y, en este escenario, las políticas activas de empleo pueden ser, como mucho, un modesto acompañamiento.
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